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Jurisdicciones financieras del Estado


Ámbito de competencias
Organización
Misiones
Procedimientos
Ponencias y documentos públicos
Contenciosos
Para más información


El Tribunal de Cuentas es la institución superior encargada del control financiero externo del sector público. Posee estatuto de jurisdicción especializada en el ámbito administrativo. Es también un alto cuerpo del Estado, en razón de su prestigio. Las Cámaras de Cuentas Regionales (CRC), que mantienen estrechas relaciones con el Tribunal de Cuentas, son las instituciones de control financiero externas del sector público local implantadas en cada región. En los territorios de ultramar de Nueva Caledonia y la Polinesia francesa existen Cámaras de Cuentas territoriales. Todas ellas son instituciones del Estado, compuestas por magistrados y funcionarios del Estado.

El Tribunal de Cuentas, creado en 1807, y las Cámaras de Cuentas Regionales, nacidas del movimiento descentralizador de 1982, se rigen por el Código de las Jurisdicciones financieras.


Ámbito de competencias

El ámbito de competencias del Tribunal de Cuentas y de las CRC está formado, fundamentalmente, por el sector público, dividido en :

el sector público estatal (algunos cientos de organismos, sin contar las filiales)-administrativo : el Estado-persona moral (los diferentes ministerios), establecimientos públicos de carácter administrativo tutelados por el Estado (Centro nacional de la Investigación científica, por ejemplo) agrupaciones de interés económico ;

económico : empresas públicas ;

el sector público local (alrededor de 100.000 organismos)

administrativo : colectividades territoriales (regiones, departamentos, comunas) ; establecimientos públicos de carácter administrativo tutelado por dichas colectividades (liceos, institutos de secundaria de primer ciclo, hospitales, agrupaciones de colectividades territoriales, etc.) ; agrupaciones de interés público ; No obstante, el control contable de las comunas pequeñas y sus establecimientos públicos compete a las tesorerías generales, servicios descentralizados del ministerio de Economía y Hacienda ;

económico : sociedades de economía mixta ;

el sector de la Seguridad Social (en torno a un millar de organismos).

El ámbito de competencias del Tribunal de Cuentas se extiende al sector público estatal y al sector de la Seguridad Social. A las CRC les compete el sector público local. No obstante, el control de ciertas categorías de establecimientos públicos nacionales (universidades, por ejemplo) recae en las Cámaras de Cuentas Regionales de su ámbito geográfico, no conservando el Tribunal de Cuentas más que el control de los establecimientos públicos más importantes.

Por otra parte, el Tribunal de Cuentas y las CRC pueden controlar organismos de derecho privado, siempre que éstos, cualquiera que sea su forma jurídica, hayan recibido asistencia financiera pública. El caso más extendido es el de las asociaciones subvencionadas.

El Tribunal de Cuentas está facultado, desde 1991, para controlar el destino otorgado a los fondos recaudados por los organismos que recurren a la generosidad pública a escala nacional.


Organización

El Tribunal de Cuentas, así como las CRC, son jurisdicciones, aún cuando parte importante de sus actividades y de las decisiones que adoptan carecen de carácter jurisdiccional. Están integradas por magistrados y funcionarios. Cada jurisdicción financiera cuenta con un ministerio fiscal.

El Tribunal de Cuentas

Presidido por el Primer presidente, está formado por siete cámaras entre las cuales se reparten las competencias de la institución según un criterio sectorial (ministerios, establecimientos públicos del Estado, empresas públicas y organismos beneficiarios de asistencia financiera pública de un mismo sector, por ejemplo, la Educación Nacional ubicada en la tercera cámara).

El Tribunal de Cuentas está compuesto por cerca de 600 agentes, de los cuales algo más de la tercera parte son magistrados, repartidos entre las siete cámaras, el ministerio fiscal general y la secretaría general.

Los magistrados (auditores, secretarios ponentes y maestros-asesores) pertenecen a un cuerpo particular regido por disposiciones, algunas de las cuales, en particular, la inamovilidad, los emparentan con los magistrados judiciales. El Primer presidente así como el fiscal del Tribunal Supremo se eligen de entre los miembros del Tribunal de Cuentas o fuera de él. Los nombramientos se realizan, a cualquier nivel, mediante decreto del Presidente de la República.

Los ponentes ejercen funciones similares a las de los magistrados, si se exceptúan las funciones jurisdiccionales. Magistrados y ponentes realizan sus tareas de control con la ayuda de asistentes, funcionarios procedentes de diversas administraciones.

El Tribunal de Cuentas dispone de un ministerio fiscal, dirigido por el fiscal del Tribunal Supremo, cuyos miembros no son inamovibles. Su papel principal en los controles conducidos por el Tribunal de Cuentas es concluir sobre la casi totalidad de las ponencias presentadas, antes de que delibere una formación. En sus conclusiones, comparables a las de un comisario del gobierno para una jurisdicción administrativa, el fiscal del Tribunal Supremo emite una opinión sobre las decisiones que se deben adoptar a la vista de la ponencia, insistiendo sobre los temas de derecho. Puede también presentar una instancia contenciosa mediante una requisitoria.

Cuando el Tribunal de Cuentas transmite al ministro de Justicia un expediente susceptible de consecuencias penales, la comunicación es realizada por el fiscal del Tribunal Supremo, quien puede también actuar de motu propio. También se realizan por mediación del fiscal del Tribunal Supremo otra serie de comunicaciones del Tribunal de Cuentas a la administración (notas del ministerio fiscal). El fiscal del Tribunal Supremo ejerce una autoridad prácticamente jerárquica sobre los comisarios del gobierno destinados en las Cámaras de cuentas regionales, lo cual favorece la unidad jurisprudencial entre ellas.

Las Cámaras de Cuentas regionales y territoriales

Son 26 : 24 cámaras regionales, 2 cámaras territoriales. Presididas cada una de ellas por un miembro del Tribunal de Cuentas, las cámaras son de tamaño muy desigual debido a la diversidad de las regiones francesas. Las cámaras de cierto tamaño se componen de secciones, entre una y ocho, cuyas competencias son sea geográficas, (las colectividades territoriales y establecimientos públicos de uno o varios departamentos), sea sectoriales (por ejemplo, los hospitales de una región) o bien una combinación de ambos criterios. Los magistrados de las cámaras de cuentas regionales (consejeros, presidentes de sección) pertenecen a un cuerpo específico. El Tribunal de Cuentas junto con el Ministerio de Economía y Hacienda son los encargados de su gestión, interviniendo en el desarrollo de sus carreras un consejo superior de las CRC, presidido por el Primer presidente del Tribunal de Cuentas.

El ministerio fiscal es ejercido por uno o varios comisarios del gobierno en condiciones análogas a las del ministerio fiscal general del Tribunal de Cuentas.


Misiones

La principal misión del Tribunal de Cuentas y de las CRC es el control a posteriori de las cuentas y de la gestión de los servicios y organismos que se encuadran en su ámbito de competencias. Una misión complementaria que sólo corresponde a las CRC es el control concomitante de las actuaciones presupuestarias. A diferencia de algunos de sus homólogos de los países vecinos, las jurisdicciones financieras no realizan controles a priori.

El control a posteriori de las cuentas y de la gestión

Abarca :

el control de la regularidad de las operaciones contables y de las cuentas anuales ; el control de la regularidad jurídica de las operaciones descritas en las cuentas : regularidad de las compras, por ejemplo, o también regularidad de las remuneraciones abonadas ;

el control de la calidad de la gestión. Corresponde al concepto del "correcto empleo de los fondos públicos", que figura en los textos relacionados con el Tribunal de Cuentas francés, y que se acerca a los conceptos anglosajones de "economy", "efficiency" y "effectiveness". Dicho control puede llegar hasta la valoración de una política pública. El caso más frecuente es el control de un organismo, que abarca a la vez, el control de sus cuentas y de su gestión. Si dicho organismo hubiera confiado un servicio público a una empresa (concesión de la distribución de agua, por ejemplo), el control puede extenderse a las cuentas de la citada delegación del servicio. El control no es anual sino plurianual (en general, engloba 4 ejercicios consecutivos). Puede también revestir la forma de una investigación, en cuyo caso, el control de las cuentas y de la gestión se realizan por separado.

En el sector público administrativo, donde se aplica la regla fundamental de la separación del ordenante del pago de la figura del contable público, el control cubre las cuentas del contable y la gestión del ordenante. Da lugar :

sistemáticamente a un acto jurisdiccional. Siempre que un organismo cuente con un contable público, éste, que está sometido a un régimen específico de responsabilidad personal, deberá rendir cuentas anualmente a la jurisdicción financiera competente y ésta deberá juzgar dichas cuentas. De ello, resultan gran cantidad de actas. Los fallos de las CRC pueden ser recurridos ante el Tribunal de Cuentas, pudiendo ser objeto a su vez los fallos de dicho Tribunal de un recurso de casación ante el Consejo de Estado.

Si ha lugar, a observaciones, que, según el caso, tendrán carácter público o no, transmitidas al ordenante (ministro, alcalde, presidente o director de un establecimiento público, etc.) Estas observaciones, no apremiantes, no constituyen actos jurisdiccionales.

Los organismos sometidos a las reglas de la contabilidad privada que formen parte del ámbito de competencias del Tribunal de Cuentas o de las CRC estarán sujetos a un control facultativo, con excepción de las empresas publicas en las que el Estado en sentido amplio (lato sensu) sea el accionista mayoritario. El control ejercido sobre ellos engloba también tanto sus cuentas como su gestión. No se emite fallo sobre las cuentas, dado que no hay un contable público. No obstante, en el caso de ciertas categorías de organismos del ámbito de competencias del Tribunal de Cuentas, debe emitirse una opinión sobre las citadas cuentas (empresas públicas), o puede hacerse (tesorería de la Seguridad Social). Pueden formularse observaciones sobre la gestión del organismo o, en el caso de las empresas públicas del Estado, deben hacerse.

El control del Estado por el Tribunal de Cuentas presenta algunos rasgos específicos : por razones prácticas, relacionadas con el tamaño de la persona moral única que es el Estado y con su organización (ordenantes principales, ministros, con competencia sectorial ; contables públicos principales, tesoreros-pagadores generales, con una competencia bien distinta, esencialmente de carácter geográfico), el control de los ministerios se separa sistemáticamente del control de los contables :

por razones de organización de la recaudación de impuestos, las cuentas de los recaudadores de impuestos y de aranceles son objeto de fallos particulares ;

por razones constitucionales, el Tribunal de Cuentas establece cada año un informe sobre la ejecución de las leyes de presupuestos del año anterior así como una "declaración general de conformidad entre las cuentas individuales de los contables y la contabilidad de los ministros", acto que podría prefigurar la certificación de las cuentas del Estado.

El control de las empresas públicas por el Tribunal de Cuentas presenta también ciertas peculiaridades, así como el de los organismos de la Seguridad Social.

El control de actos por las cámaras de cuentas regionales

Es una misión de distinta naturaleza al control a posteriori de las cuentas y de la gestión. Las leyes de descentralización de 1982 suprimieron la tutela del prefecto de carácter general sobre los actos de las colectividades territoriales aunque mantienen la intervención en materia presupuestaria si surgen dificultades. En el procedimiento actualmente en vigor, las cámaras de cuentas regionales intervienen, cuando así lo requiere el prefecto, formulando, en el plazo de un mes, opiniones sobre las modificaciones a realizar en los presupuestos locales.

La decisión le corresponde al prefecto salvo en los casos en que las colectividades adoptan la opinión de la cámara de cuentas regional. Se prevén cuatro casos :

el presupuesto no se vota dentro del plazo establecido

el presupuesto votado no está equilibrado en términos reales ;

la cuenta administrativa presenta un déficit de más del 5% o del 10%, según los casos ;

no se ha adoptado la cuenta administrativa.

Un quinto caso posee una naturaleza algo distinta. Se trataría de un presupuesto falto de los créditos necesarios para el pago de un gasto obligatorio. La intervención de la cámara de cuentas regionales puede ser entonces solicitada no solamente por el prefecto sino también por el acreedor. A este papel de asesoramiento, que se enmarca dentro de procedimientos relativamente complejos, se le añaden las opiniones que las cámaras de cuentas regionales emiten a propósito de un mercado público o a propósito de un convenio para la delegación de un servicio público a petición del prefecto. Estas opiniones son mucho menos frecuentes.


Procedimientos

Las principales características del procedimiento son las siguientes :

programación previa de los controles, en un esfuerzo de las jurisdicciones financieras por utilizar de la mejor manera posible sus recursos limitados para efectuar las tareas que les son propias. Los criterios son fundamentalmente la importancia de las masas financieras en juego, la frecuencia y la gravedad de los riesgos, la relevancia de los controles y las investigaciones para los poderes públicos, la capacidad para obtener rectificaciones y reformas. En algunos casos, los controles pueden ser solicitados por una comisión parlamentaria (para el Tribunal de Cuentas), o por una autoridad territorial (para las cámaras de cuentas regionales) ;

autonomía del ponente (o del equipo de ponentes), que dispone de amplios poderes de investigación. Esta autonomía se deriva del estatuto de magistrado y del nivel de reclutamiento ;

carácter contradictorio del procedimiento, es decir, tanto al controlado como a las personas cuestionadas por una observación destinada a revestir carácter público, les asiste el derecho a hacer valer sus argumentos, por escrito u oralmente, en condiciones que varían según el tipo de control ;

colegialidad de las decisiones adoptadas en cuanto a las "consecuencias" del control : la cámara o la sección de la cámara competente deliberan sobre el informe del ponente, documento que, tras cada observación, incluye una propuesta de intervención, de carácter jurisdiccional (mención en el fallo, si el control se refiere a las cuentas de un contable público), o no jurisdiccional (mención en una carta de observaciones o en un informe). Las audiencias no son públicas hasta ahora, salvo en materia de multas ;

confidencialidad del procedimiento hasta la notificación de un fallo que incluya disposiciones definitivas o el envío de observaciones definitivas.


Ponencias y documentos públicos

Por regla general, los documentos de naturaleza no jurisdiccional transmitidos por el Tribunal de Cuentas a continuación de sus controles no son públicos, en tanto que la situación contraria prevalece en las CRC desde 1990. El Tribunal puede, no obstante, decidir la publicación de una observación en uno de sus informes públicos. En el período más reciente, el número de los informes públicos del Tribunal de Cuentas ha aumentado.

La ponencia ante el Presidente de la República es anual y existe desde 1832. Es el documento más famoso de los que elabora el Tribunal de Cuentas. Contiene inserciones que le han sido remitidas por las cámaras del Tribunal así como por las cámaras de cuentas regionales. Algunas de las inserciones se refieren a un determinado organismo en tanto que otras son el fruto de una investigación llevada a cabo por el Tribunal de Cuentas y varias cámaras de cuentas regionales. Las investigaciones desembocan, a veces, desde 1991, sobre informes públicos particulares que, jurídicamente, se presentan como fascículos distintos de la ponencia anual.

La ponencia sobre la ejecución de las leyes de presupuestos, de carácter anual igualmente, se deriva de la ordenanza orgánica de 1959 relativa a las leyes de presupuestos, que está en vías de reforma. Dicho texto dispone que el proyecto de ley de reglamento, que determina los ingresos y gastos del Estado para un ejercicio presupuestario, se acompaña de un informe del Tribunal de Cuentas. Este informe es uno de los medios por los cuales el Tribunal de Cuentas cumple con su misión de auxiliar al Parlamento y al gobierno en el control de la ejecución de las leyes de presupuestos según prevé la Constitución. A la vez descriptivo y crítico en cuanto a la gestión de los créditos presupuestarios por parte del gobierno, el informe sobre la ejecución de las leyes de presupuestos del ejercicio n se cierra en junio de n+1. Queda así a disposición de las asambleas parlamentarias y de sus comisiones en el momento de examinar el proyecto inicial de ley de presupuestos (presupuesto) para el ejercicio n+2, en el otoño del año n+1. No presenta el conjunto de críticas que puede suscitar el control de los ingresos y los gastos del Estado en un año dado, sino que únicamente recapitula las observaciones referidas a la gestión de los créditos presupuestarios. Se establece siguiendo un procedimiento contradictorio realizado con el Ministerio de Economía y Hacienda, pero no comprende la respuesta de éste último a las observaciones del Tribunal de Cuentas, a diferencia de los demás informes que son públicos.

El informe sobre la Seguridad Social, también de periodicidad anual, es el más reciente. Desde la aparición de las leyes de financiación de la Seguridad Social (la primera es la del año 1997), el informe del Tribunal, según se especifica en la ley, tiene por objeto la aplicación que se le haya dado a dicha financiación. Se refiere a los resultados alcanzados en el transcurso del último ejercicio cerrado, lo cual lo asemeja a la ponencia sobre la ejecución de las leyes de presupuestos, pero también se refiere a materias que no tienen que ver con el citado ejercicio, lo que lo acerca más de la ponencia ante Presidente de la República. Una particularidad del informe sobre la Seguridad Social es el lugar destacado que ocupan, más allá de las críticas, las recomendaciones.

Las cartas de observaciones definitivas de las Cámaras de cuentas regionales son igualmente documentos comunicables, luego, públicos. El examen de la gestión de una colectividad territorial o de cualquier otro organismo conduce bien a una carta de finalización del control, cuando no se formula ninguna observación, bien a una carta de observaciones. Provisional en su primera versión, adquiere carácter definitivo al término del procedimiento contradictorio. La carta de observaciones definitivas se dirige al ordenante del pago (alcalde, por ejemplo) o al dirigente del organismo que ha sido controlado, que debe comunicarla a su asamblea deliberante (consejo municipal, por ejemplo), en su siguiente reunión. Una vez cumplida esta formalidad, la carta se convierte en un documento comunicable a terceros. Las cartas de observaciones definitivas elaboradas por el conjunto de las cámaras de cuentas regionales pueden consultarse en Internet.


Contenciosos

A diferencia de sus homólogos en el Reino Unido o Alemania, pero a semejanza de los correspondientes tribunales de cuentas de Bélgica, España o Italia, el Tribunal de Cuentas francés dispone de poder coercitivo del mismo modo que las cámaras regionales de cuentas. La "situación de débito" de un contable público así lo ilustra (el contable es declarado deudor de la colectividad pública). Una parte de dicha actividad jurisdiccional puede ser calificada de contenciosa, concepto que engloba, por una parte, la gestión de hecho, y por otra, las multas. Esta actividad se ejerce, según el caso, siguiendo un pedimento legal del ministerio fiscal o a iniciativa de la propia jurisdicción. Pocas diferencias existen en estas materias entre el Tribunal de Cuentas y las Cámaras de cuentas regionales, cabe únicamente destacar que el Tribunal de Cuentas es a la vez jurisdicción de primera instancia en su ámbito de competencias y tribunal de apelación en el ámbito de competencias de las cámaras de cuentas regionales. La gestión de hecho es la irregularidad que comete una persona física o moral que se inmiscuye en el manejo de los fondos públicos, tarea que el derecho de la contabilidad pública reserva a los contables públicos "patentes", es decir, a los funcionarios nombrados a tal fin. Las jurisdicciones financieras tienen el poder de someter a los contables –o gerentes- de hecho a obligaciones análogas a las de los contables patentes, en particular, a rendir cuentas de sus operaciones, y tienen también asignada la facultad de juzgar dicho informe, lo que puede llevar a poner en débito y a sancionar el incumplimiento del principio de separación entre el ordenante y el contable. La gestión de hecho es, pues, a la vez, una irregularidad y un procedimiento llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas o por una de las cámaras de cuentas regionales, cada una de ellas en el ámbito de sus competencias, cuando detectan este tipo de irregularidad. Se distinguen dos categorías principales de gestión de hecho :

la intromisión en el ingreso de un fondo público destinado a un organismo público dotado de su propio contable público ;

la extracción irregular de dinero público mediante una orden de pago ficticia : un ordenante emite una libranza para un gasto que no se corresponde con la realidad (orden de pago ficticia) que es pagada por el contable patente a la vista de un certificado de favor del servicio prestado. El procedimiento consta de tres etapas : la declaración de la gestión de hecho, el juicio del informe remitido por el gerente de hecho y, eventualmente, la multa por gestión de hecho.

El Tribunal de Cuentas así como las cámaras de cuentas regionales tienen el poder de infligir dos categorías de multas distintas, las multas por gestión de hecho, ya mencionadas, cuyo importe puede ser muy elevado y las multas por retraso, por una cuantía mucho más modesta.

Para concluir, el período reciente se caracteriza por una doble evolución : la progresiva adaptación de los procedimientos del Tribunal de Cuentas y de las cámaras de cuentas regionales y la modernización de sus métodos de control.

Los actos del Tribunal de Cuentas y de las cámaras de cuentas regionales (cifras de 1999) :

Tribunal de Cuentas

Fallos : 362, de los cuales 52 fallos en apelación

Comunicaciones del Tribunal : 46 en recurso de urgencia (firmados por el Primer Presidente), 157 notas del ministerio fiscal general, 278 cartas de un presidente de cámara, 60 informes particulares sobre empresas públicas.

Cámaras de cuentas regionales

Fallos : 17.755

Comunicaciones : 807 cartas de observaciones definitivas, 619 comunicaciones no definitivas, opiniones de control presupuestario : 1245


Para más información

Tribunal de Cuentas y de las Cámaras de Cuentas Regionales

* Christian Descheemaeker es consejero superior en el Tribunal de Cuentas, presidente de la Cámara regional de cuentas de l’Île-de-France.

Las opiniones expresadas en este artículo son la responsabilidad exclusiva del autor.

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